I sistemi urbani

La L.R. n.38 del 23 dicembre 1999 e s.m.i. “Norme sul governo del territorio” disciplina la pianificazione territoriale e urbanistica del Lazio, ovvero regola le trasformazioni fisiche e funzionali del territorio aventi rilevanza collettiva, nonché le azioni che determinano tali trasformazioni. La pianificazione territoriale regionale si esplica mediante il Piano Territoriale Regionale Generale (PTRG). Esso definisce gli obiettivi generali e specifici delle politiche regionali per il territorio, dei programmi e dei piani di settore aventi rilevanza territoriale, nonché degli interventi di interesse regionale.

Lo schema di PTRG del Lazio è stato adottato alla fine del 2000 come Quadro di Riferimento Territoriale (QRT). Più che un documento di pianificazione, il QRT costituisce un documento di indirizzi propedeutico alla formazione degli strumenti urbanistici sott’ordinati che, sulla base di una preliminare analisi del contesto socio economico e territoriale del Lazio, arriva a definire gli obiettivi (generali e specifici) delle politiche regionali per il territorio, e le rispettive azioni da intraprendere nei programmi e nei piani di settore. Tra gli obiettivi riguardanti il territorio vi sono:

• Migliorare l’offerta insediativa per le attività portanti dell’economia mediante il potenziamento e la razionalizzazione dell’attività turistica, la razionalizzazione delle funzioni direzionali di alto livello, il potenziamento delle attività di ricerca e delle attività culturali;
• Sostenere le attività industriali mediante la razionalizzazione degli insediamenti esistenti.

Il sistema insediativo è suddiviso in tre macrosettori: servizi superiori e reti, sedi industriali e reti, morfologia insediativa, servizi, residenza.

Per i servizi superiori e reti gli obiettivi sono i seguenti:

• Indirizzare e sostenere i processi di sviluppo e modernizzazione mediante il sostegno allo sviluppo di nuove funzioni e alle funzioni superiori di eccellenza, e mediante il miglioramento e il riadeguamento dei modelli organizzativi di quelle esistenti;
• Indirizzare e sostenere i processi di decentramento e di sviluppo locale delle funzioni superiori in tutto il territorio regionale, dilatando spazialmente il nucleo delle funzioni di eccellenza e integrando in una rete regionale unitaria di centralità urbane le funzioni rare (di livello regionale ed interregionale), superiori (di livello provinciale ed interprovinciale) e intermedie (di livello sub-provinciale);
• Indirizzare e sostenere i processi di integrazione e di scambio tra le funzioni superiori all’interno e con il resto del mondo, riorganizzando i collegamenti tra le sedi delle funzioni di eccellenza in un sistema interconnesso alle grandi reti transnazionali e ristrutturando i collegamenti tra le sedi delle funzioni rare, superiori e intermedie, in un sistema regionale reticolare connesso a quello delle funzioni di eccellenza.

Per le sedi industriali e le reti gli obiettivi sono i seguenti:

• Indirizzare e sostenere sul territorio regionale i processi in corso di rilocalizzazione, ristrutturazione e modernizzazione delle sedi industriali e relative reti di trasporto;
• Portare a “sistema competitivo” l’offerta di sedi industriali di interesse regionale;
• Riorganizzare, aggregare e qualificare i comprensori produttivi regionali in “Parchi di Attività Economiche” con interventi differenziati in rapporto alle esigenze.

Per la morfologia insediativa, i servizi e residenza gli obiettivi sono i seguenti:

• Rafforzare e valorizzare le diversità ed identità dei sistemi insediativi locali e di area vasta e le diverse regole di costruzione urbana del territorio, potenziando l’organizzazione urbana provinciale e dell’area centrale metropolitana valorizzando l’articolazione, i caratteri e le regole dei sistemi insediativi componenti, e limitando la dispersione insediativa;
• Migliorare la qualità insediativa in termini funzionali e formali, promuovendo la diffusione di attività e di servizi nei tessuti urbani, la valorizzazione delle specificità morfologiche, il recupero del degrado urbano e delle periferie, migliorando la qualità edilizia diffusa e l’utilizzazione del patrimonio abitativo;
• Migliorare la qualità e la distribuzione di servizi mediante l’integrazione della distribuzione dei servizi sovra comunali, il potenziamento della distribuzione delle attrezzature sanitarie e delle attrezzature per l’istruzione superiore sul territorio, mediante l’incremento della grande distribuzione commerciale all’ingrosso e della distribuzione al dettaglio.

Gli obiettivi del QRT, per quanto concerne il quadro amministrativo e normativo consistono nel:

• Riorganizzare l’amministrazione del territorio, individuando dimensioni demografiche e territoriali congrue per la soluzione unitaria dei problemi di pianificazione territoriale e di gestione dei servizi e riavvicinando i cittadini all’amministrazione del territorio;
• Assicurare agli strumenti di programmazione e pianificazione un’idonea gestione, ovvero razionalizzando gli strumenti, le strutture e le procedure di gestione (PRS e QRT) e potenziando le attività di informazione, di documentazione a di analisi.

L’assetto territoriale del Lazio viene configurato nello schema di PTRG come un sistema sostanzialmente unitario, suddiviso in sottosistemi coincidenti con le cinque province, con l’aggiunta di quella che viene chiamata la città metropolitana. Il sistema regionale è quindi schematizzabile in un nucleo centrale fortemente identitario, l’area romana, due aree a nord e a nordest (province di Viterbo e Rieti) di particolare valore paesistico, ma dal peso demografico piuttosto modesto, e due aree a sud sud-est (province di Frosinone e Latina), caratterizzate da un più marcato sviluppo demografico ed industriale concentrato nella valle del Sacco e nella pianura pontina. Il tessuto connettivo di tali sottosistemi è il vasto reticolo ambientale della regione, costituito dalle riserve e dai parchi naturali, e non ultimo dal litorale, caratterizzato da tratti sostanzialmente unitari.

Attraverso la lettura dei caratteri essenziali del sistema regionale sia dal punto di vista insediativo che socio-economico, lo schema di PTRG sottolinea la nota atipicità del Lazio rispetto al resto delle regioni italiane, dovuta all’accentuata disparità (in termini di peso demografico, concentrazione delle attività economiche, dotazione infrastrutturale, risorse culturali ecc.) tra l’area romana e le altre realtà territoriali. Tuttavia il PTRG definisce come obiettivo prioritario il riequilibrio territoriale basato sulla complementarità e l’interdipendenza tra i sottosistemi regionali, da ottenersi attraverso l’estensione dei fattori di competitività dall’area romana al resto del territorio. Tema centrale per lo sviluppo del contesto regionale è, dunque, quello della realizzazione di sistemi integrati di aree che ospitino diverse funzioni urbane, primo tra tutti quello dell’area romana (che necessita operazioni di ristrutturazione in un’ottica di effettivo policentrismo), seguito dalle realtà locali valorizzate nelle loro peculiarità e nei loro punti di forza, non “in alternativa” a Roma, ma in una chiave di complementarietà.

L’assetto del territorio regionale può ritenersi ormai definito nella sua dimensione provinciale, laddove le cinque province hanno messo a punto i rispettivi Piani Territoriali Provinciali Regionali (PTPG), mentre manca ancora il piano di assetto complessivo, fermo, appunto, allo schema generale del 2000. Trattasi probabilmente di una precisa scelta politico-amministrativa, riconducibile alla volontà di procedere dal basso verso l’alto, anche se questo ha determinato alcuni scollamenti e disomogeneità nelle strategie di sviluppo programmate a livello provinciale e locale.

A livello locale, lo stato della pianificazione comunale nel Lazio può essere sinteticamente connotato attraverso la percentuale di territorio regionale coperto da PUCG (cioè i vecchi Piani Regolatori Comunali), pari al 79% (298 Comuni su 378). È la Provincia di Roma ad avere la più alta percentuale di Comuni dotati di Piani (92%), mentre la Provincia di Rieti (62%) risulta essere quella con la minor percentuale. Purtroppo, è ancora preoccupante il numero di comuni privi di strumento urbanistico (80, pari al 21% del totale). Significativo è anche il numero di Comuni (49) che hanno adottato e controdedotto il PUCG, trasmettendolo alla Regione per l’approvazione. Numerosi Comuni (96), infine, hanno poi sottoposto a revisione il loro piano urbanistico attraverso una Variante Generale che ha un iter amministrativo del tutto simile a quello del PUCG.

Nel seguito, per delineare il quadro di assetto territoriale regionale, sono stati analizzati gli strumenti di pianificazione urbanistica (Piano Territoriale Provinciale Generale) delle cinque province laziali, nonché le previsioni del nuovo PRG del Comune di Roma, del Piano Strategico della Mobilità Sostenibile e del nuovo Piano Generale del Traffico Urbano (documento di discussione).