La pianificazione comunale del Comune di Roma

Il Comune di Roma riveste un ruolo primario, nel territorio del Lazio, in termini di popolazione residente, imprese ed addetti, mobilità, pertanto, si è ritenuto importante analizzare i principali strumenti di pianificazione e programmazione comunale.

L’area comunale romana, nel corso dell’ultimo decennio è stata caratterizzata da un progressivo incremento delle attività, nonché da un lieve incremento della popolazione residente e da un’espansione della residenzialità sia nella periferia che nei comuni contermini, causa di un maggiore pendolarismo verso la Capitale ed in particolare all’interno del GRA nella città consolidata. Inoltre, la crescita dei flussi turistici e delle funzioni direzionali ha determinato una serie di trasformazioni nell’area più centrale della città.

Il sistematico incremento della domanda di mobilità e la sua stretta connessione con le dinamiche di trasformazione della società comporta che la pianificazione e l’organizzazione dei trasporti recepisca, in tempi rapidi e nel rispetto dei valori culturali ed ambientali, le esigenze dei cittadini e delle imprese.

Di seguito sono stati analizzati nel dettaglio le previsioni del Nuovo PRG del Comune di Roma (2008), il Piano Strategico della Mobilità Sostenibile (Linee d’Indirizzo, 2009), il nuovo Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU, documento di discussione 2013).

Nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Roma

Il Nuovo Piano Regolatore Generale (NPRG) di Roma è stato adottato nel 2003 ed approvato il 12 febbraio 2008 con deliberazione n. 18 del Consiglio Comunale. I principi cardine del nuovo PRG sono: orizzonte metropolitano, decentramento e policentrismo, tutela ambientale e del patrimonio storico-culturale, più servizi e funzioni urbane per le periferie, cura del ferro.

La strategia urbanistica del piano prefigura un nuovo assetto decentrato di una struttura urbana policentrica sostenibile ed accessibile, in cui i tessuti residenziali, le attività più periferiche, così come gli insediamenti diffusi, si riorganizzano intorno ai nuovi luoghi delle centralità urbane e metropolitane, spazi altamente qualificati per attività con forti contenuti innovativi, saldamente incardinati nelle aree residue dei tessuti stessi, in corrispondenza dei nodi di massima accessibilità del sistema della mobilità. Questa strategia, che mira a trasformare la città da un organismo monolitico, in un sistema metropolitano policentrico, assume una dimensione metropolitana, sia all’interno che all’esterno dei confini comunali nel rapporto con il territorio provinciale e con quello regionale.

L’obiettivo strategico della “rottura dell’isolamento del piano comunale”, la consapevolezza di non poter prescindere nella sua definizione all’interno di un “orizzonte metropolitano”, guidano nel tempo la promozione e la costruzione, ispirate a principi di copianificazione e sussidiarietà, di un sistema efficace di relazioni con il quadro della pianificazione provinciale e regionale, e con i rispettivi Enti di riferimento.

Per quanto concerne il confronto con il PTRG adottato con DGR 2581 del 19/12/2000, il nuovo Piano Regolatore Generale di Roma si pone in sostanziale compatibilità ai suoi obiettivi. In particolare, il NPRG prevede azioni programmatiche che riguardano il sistema relazionale relativamente al rafforzamento del sistema dei nodi di scambio e a quello della rete ferroviaria con l’obiettivo di migliorare complessivamente il sistema della mobilità urbana, cercando peraltro di incentivare l’utilizzo del sistema di trasporto pubblico con probabili ricadute positive in ambito urbano. Ulteriori interventi che il NPRG mette in campo riguardano il sistema insediativo con particolare riguardo ai servizi ed alla residenza. Le azioni di Piano relativamente al sistema ambientale, con l’adozione di precisi obiettivi circa la salvaguardia e valorizzazione del sistema ambientale, attribuiscono al Piano precisi connotati circa il principio di sostenibilità ambientale dello stesso.

Relativamente al sistema delle infrastrutture per la mobilità, la proposta del nuovo PRG segue espressamente i criteri di pianificazione di una mobilità sostenibile, definiti dal Libro bianco 2001 UE e, a livello nazionale, il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica.

In tale quadro di riferimento, i principali criteri di intervento che hanno orientato le proposte di assetto della mobilità nel nuovo PRG hanno riguardato:

• una stretta integrazione fra politiche urbanistiche e politiche della mobilità in sede di pianificazione degli usi del suolo e di disegno dei vari tipi di rete nonché di programmazione ed attuazione contestuale dei sistemi di trasporto e degli insediamenti;
• la consapevolezza di dover concentrare gli sforzi su forti investimenti per realizzare infrastrutture di trasporto rapido di massa con orizzonti di medio lungo-periodo;
• la necessità di perseguire anche soluzioni di breve periodo di tipo più leggero capaci di velocizzare e dare priorità, accessibilità e affidabilità al trasporto pubblico di superficie in grado di apportare benefici meno consistenti ma in tempi più rapidi e a costi contenuti;
• la necessità di far lavorare le diverse reti in modo integrato attraverso punti di corrispondenza e nodi di scambio;
• l’opportunità di estendere e proteggere nello stesso tempo forme di mobilità pedonale e ciclabile;
• la ricerca di strumenti normativi e organizzativi per la razionalizzazione della distribuzione delle merci a livello territoriale (ferrovie dedicate e interporti) e in ambito urbano attraverso piattaforme logistiche anche di piccole dimensioni;
• la predisposizione di apparati fisici e normativi finalizzati a ridurre l’impatto ambientale da traffico motorizzato.

Per quanto riguarda la politica di integrazione del sistema insediativo con quello dei trasporti, si è fatto riferimento al modello di “concentrazione decentralizzata” che si basa sullo sviluppo policentrico e la localizzazione dei servizi attorno ai nodi della rete di trasporto pubblico a elevate capacità, estesa nelle periferie e resa più capillare nell’area centrale.

La rete di trasporto pubblico, organizzata intorno a direttrici ad elevata capacità su ferro e su corridoi di superficie con elevate prestazioni ed ad una rete di adduzione su autobus, può agire da catalizzatore di uno sviluppo compatto nelle zone suburbane.

Gli obiettivi del nuovo PRG sono:

• realizzare un significativo riequilibrio tra le modalità del trasporto collettivo e individuale, riducendo in maniera significativa la dipendenza dai mezzi di trasporto motorizzati individuali e spostando quote consistenti della domanda e di risorse sui servizi collettivi;
• migliorare le condizioni ambientali, attraverso la riduzione dell’inquinamento atmosferico ed acustico, e la sicurezza dei cittadini durante gli spostamenti.

Il sistema si basa su una rete principale che utilizza diverse tecnologie: linee ferroviarie, metropolitane, tranviarie e corridoi per il trasporto pubblico in sede propria con sistemi innovativi ad alte prestazioni. Il servizio autobus completa il sistema con un’elevata capillarità e svolge il ruolo di adduzione al sistema del ferro nei nodi di interscambio. Le aree a bassa densità di domanda prevedono servizi con minibus, anche a domanda.

La rete stradale, con un incremento limitato a pochi essenziali tratti che completano soprattutto l’intelaiatura portante del settore orientale, è riclassificata per conseguire minori impatti nelle zone residenziali, un deflusso più regolare, ed evitare prestazioni che possano ridurre la competizione del trasporto pubblico.

Piano Strategico per la Mobilità Sostenibile

In tema di pianificazione del sistema dei trasporti l’Amministrazione Comunale di Roma ha pubblicato nel 2009 il Piano Strategico per la Mobilità Sostenibile (PSMS). Tale Piano è un documento di indirizzo, di respiro pluriennale, finalizzato al miglioramento delle prestazioni complessive dell’offerta di trasporto attraverso la valorizzazione dei sistemi collettivi; al potenziamento delle capacità e dell’efficienza del sistema su ferro, con la previsione delle indispensabili strutture di supporto, quali parcheggi pubblici, stazioni attrezzate e nodi di scambio modale; all’incentivazione dell’intermodalità per le persone e per le merci con la conseguente riduzione dei fenomeni di congestione del traffico.

Le opportunità per intervenire strategicamente sul sistema di trasporti, nel breve periodo, riguardano il potenziamento e l’ottimizzazione dell’attuale sistema di mobilità attraverso:

• la riorganizzazione della rete di trasporto pubblico di superficie attraverso il ridisegno della rete portante e della rete periferica;
• l’individuazione di tracciati idonei per il potenziamento della rete tranviaria e per sistemi di trasporto innovativi di media capacità, avviando la fase progettuale/realizzativa di quegli interventi già valutati a livello di fattibilità tecnico-trasportistica;
• la realizzazione degli interventi di ottimizzazione e potenziamento delle attuali metropolitane (impianti di segnalamento e di alimentazione, depositi, armamento, ecc.) necessarie a garantire la massima efficacia alle due nuove tratte B1 e C in corso di realizzazione;
• il potenziamento dei servizi ferroviari metropolitani anche attraverso la rinegoziazione dei livelli di offerta erogati;
• il potenziamento dei parcheggi di scambio esistenti e la rapida realizzazione di quelli in fase di progettazione avanzata;
• l’attuazione di nuove politiche, anche innovative, per la regolazione della mobilità privata, incluse le due ruote;
• la diffusione delle tecnologie per l’informazione e l’accessibilità ai servizi, sia del trasporto pubblico che privato;
• la valorizzazione dei modi non motorizzati, non solo per gli spostamenti occasionali ma anche per l’accessibilità sistematica al trasporto pubblico;
• la promozione di modi di trasporto collettivo di “nicchia” (taxi collettivo, car sharing, car pooling, ecc.) mirati a soddisfare le particolari esigenze di parte della popolazione e di aree con caratteristiche tali da richiedere servizi su misura del territorio urbano.

La finalità principale del PSMS è quella di contribuire a conferire un assetto ordinato ed efficace al sistema dei trasporti dell’area metropolitana romana per garantire ai cittadini un’adeguata tutela dei diritti alla mobilità, alla sicurezza e alla salute, in breve per una Mobilità Sostenibile. In tale ottica, il PSMS pone una serie di obiettivi quantitativi per il futuro:

• migliorare l’accessibilità delle persone e delle merci all’area romana ed al suo hinterland, prioritariamente incrementando la ripartizione modale a favore del trasporto pubblico;
• ridurre l’inquinamento atmosferico ed acustico dovuti al traffico ed alla congestione;
• garantire la tutela dei beni archeologici ed architettonici della città nonché del suo patrimonio verde;
• migliorare la sicurezza e la qualità delle infrastrutture;
• aumentare la conoscenza ed il rispetto delle regole.

Il soddisfacimento di questi obiettivi si traduce in un’idea organizzativa della città che prevede:

• un’articolazione della mobilità tale per cui con l’avvicinarsi al centro sia sempre maggiore l’utilizzo del trasporto pubblico ed in periferia, nonché nelle centralità, sia comunque garantita l’accessibilità a sistemi forti su ferro di elevata qualità;
• l’allontanamento del traffico veicolare di attraversamento sia nella città consolidata che nelle periferie;
• il potenziamento della mobilità di connessione con porti e aeroporti;
• la valorizzazione delle vie d’acqua;
• la progressiva pedonalizzazione del Centro Storico cioè la creazione di una rete percorsi pedonali protetti nel centro storico abbinata alla pedonalizzazione integrale di aree a forte valenza attrattiva, quindi l’estensione di tale rete di percorsi alle aree meno centrali;
• l’uso diffuso di tecnologie per il controllo e l’informazione del traffico privato e della mobilità pubblica;
• un processo educativo del cittadino e delle istituzioni addette ai controlli verso una maggiore consapevolezza delle regole e della sicurezza stradale.

Per la realizzazione di un sistema insediativo di tipo policentrico a rete, come previsto dal nuovo PRG, non è sufficiente che in ciascuna centralità sia garantita la presenza di una semplice fermata del trasporto pubblico, magari collocata a margine del sistema insediativo, con un treno, spesso già pieno, con frequenza di un’ora o mezz’ora. E’ necessario analizzare criticamente le potenzialità che le Ferrovie possono offrire e rivedere gli accordi sull’organizzazione dei servizi, sul potenziamento infrastrutturale e tecnologico e sui contratti di servizio per garantire un servizio urbano di qualità, in grado di qualificarsi come elemento portante della rete dei trasporti.

Lo strumento fondamentale e privilegiato è individuato nelle ferrovie riqualificate cioè il potenziamento dell’intermodalità sull’intera provincia e in generale sull’intera regione. Le ferrovie regionali saranno oggetto di un profondo ripensamento per trasformarsi nella vera ossatura della rete principale di trasporto dell’area metropolitana, quindi con elevate capacità di trasporto e frequenze che le connotino quali vere e proprie metropolitane regionali, e con servizi concretamente integrati e coordinati con quelli urbani. E non più solamente parcheggi di scambio ai terminali delle metropolitane, ma parcheggi diffusi in corrispondenza di ogni stazione ferroviaria dell’area metropolitana per raccogliere i pendolari nel luogo più prossimo alle loro residenze evitando di congestionare le strade di accesso in città.

A questo sistema di captazione dovrà essere associata un’adeguata ristrutturazione dei servizi COTRAL che attualmente in molti casi costituiscono vere e proprie duplicazioni del sistema ferroviario. La rete COTRAL dovrà operare sinergicamente con quella ferroviaria assumendo principalmente la funzione di adduttore al sistema di maggiore capacità. Anche all’interno della città deve essere avviata la trasformazione delle stazioni ferroviarie urbane in efficaci nodi di interscambio tra ferrovia e rete portante del trasporto di superficie e ove presente rete metro.

Nuovo Piano Generale del Traffico di Roma Capitale PGTU

Documento di discussione (13 dicembre 2013)

Il primo PGTU fu approvato nel 1999 e riguardava il solo centro abitato di Roma interno al GRA. In quegli anni l’Amministrazione era intenzionata a operare sia per il governo della domanda di mobilità, sia per accrescere l’offerta di trasporto. Il PGTU era stato preceduto nel 96 da una estesa tariffazione della sosta che portò nelle casse comunali circa 10 milioni di euro l’anno, impiegati in un ampio programma di parcheggi di interscambio. Nei primi anni dopo l’approvazione del PGTU, tra il 1999 e il 2001, furono effettuate le prime gare per l’affidamento di servizi di TPL. Il corrispettivo pubblico per v-km passò dai 3,3 – 3,6 euro dei gestori in house a 2,2 euro. Questi costi applicati a tutti i gestori avrebbero portato a un risparmio nel solo 2004, di circa 193 milioni di euro, ovvero di un terzo dei corrispettivi effettivamente erogati dalla Regione e dal Comune. Gli anni successivi furono rivolti però allo sviluppo del sistema ferroviario e metropolitano con grandi e purtroppo lentissime e costose realizzazioni.

Il governo della domanda di mobilità ebbe una battuta d’arresto, così come la ricerca di efficientare il TPL. Nel corso degli ultimi 4 anni l’Atac è arrivata a circa 12.000 dipendenti con un fatturato di 1,2 miliardi di euro e una perdita in termini operativi di quasi 700 milioni di euro, nonostante abbia ricevuto circa 3 miliardi di euro di contributi pubblici. Una vettura-km ATAC costa quasi 3 volte il costo in Gran Bretagna e il doppio di quello svedese. Il culmine dell’abdicazione nel governo della domanda di mobilità si è avuta con la riduzione nel 2008 dei parcheggi a pagamento e delle tariffe.

Il problema della mobilità romana è prioritario per la soluzione di quello regionale, così è molto positiva la presentazione nel dicembre 2013 di un documento preliminare del nuovo PGTU con obiettivi molto avanzati come il pricing.

Il contesto di riferimento della città dal 1999 ad oggi è profondamente cambiato in termini di assetto del territorio, di distribuzione della popolazione, di livelli di motorizzazione. Inoltre, alcune leggi nazionali e regionali, entrate in vigore negli ultimi anni, condizionano fortemente le scelte in termini di pianificazione della mobilità, ad esempio nel caso del Piano regionale della Qualità dell’Aria, della normativa acustica e delle norme per la progettazione delle strade.

Il nuovo PGTU suddivide il territorio comunale in sei ambiti:

• Zona 1 – Area Centrale Mura Aureliane;
• Zona 2 – Anello Ferroviario;
• Zona 3 – Circonvallazione esterna;
• Zona 4 – G.R.A.;
• Zona 5 – Zona extra G.R.A. e perimetrazione centri urbani;
• Zona 6 – Acilia – Ostia.

Per ciascuna zona il PGTU prevede delle specifiche azioni d’intervento tese al miglioramento delle criticità del sistema dei trasporti.

Per quel che concerne la pedonalità i principali interventi riguardano l’introduzione di isole ambientali e di aree pedonali nella Zona 1 e in tutto l’ambito urbano e la creazione di zone 30 e di ZTPP nelle altre zone del PGTU. Uno degli obiettivi principali è la riorganizzazione della rete pedonale soprattutto a favore degli utenti deboli (es. persone con ridotta mobilità, bambini ecc.) mediante l’abbattimento delle barriere architettoniche e la riorganizzazione degli spazi pedonali.

Relativamente alla mobilità ciclabile il nuovo PGTU prevede la definizione di un programma di attuazione pluriennale a partire dal Piano Quadro della Ciclabilità che mira allo sviluppo dell’intermodalità (bicicletta e TP), alla realizzazione di campagne di sensibilizzazione all’uso della bicicletta e di piste ciclabili locali nonché alla ricucitura della rete ciclabile principale esistente.

Per il sistema di trasporto pubblico, gli obiettivi da perseguire sono il miglioramento dell’accessibilità alle stazioni ferro; aumento della velocità commerciale; razionalizzazione della rete del trasporto pubblico. La rete di superficie sarà riorganizzata individuando una rete portante caratterizzata da affidabilità, frequenze elevate e maggiori velocità commerciali. La rete portante si attesta sui sistemi su ferro, favorendo l’intermodalità tra trasporto pubblico di superficie e trasporto metropolitano. Il sistema tranviario costituisce parte della rete portante. La restante parte della rete (rete locale) sarà costituita da linee di adduzione alla rete portante su gomma e su ferro collegando la periferia con i principali nodi di scambio delle linee principali (stazioni della metropolitana, stazioni ferroviarie dell’anello).

La tariffazione della sosta rappresenta uno dei principali strumenti di regolazione e gestione della domanda di spostamento nelle zone servite dal trasporto pubblico; per tale motivo il nuovo PGTU prevede un sistema di azioni per l’organizzazione e la gestione della sosta tariffata teso ad incentivare al massimo la scelta del TPL e di sistemi di mobilità dolce. Si prevede la redazione di nuovo Piano Urbano dei Parcheggi. Il nuovo Piano parcheggi definirà l’individuazione dei nuovi siti e delle relative modalità attuative in relazione alle reali esigenze della città di concerto con le indicazioni dei Municipi.

Il PGTU prevede misure che incentivano la riorganizzazione della rete stradale attraverso la nuova classifica funzionale delle strade ed il rispettivo regolamento viario, nonché da interventi tesi al miglioramento della sicurezza stradale.

Per quel che concerne la distribuzione delle merci il PGTU prevede la riorganizzazione e il miglioramento dell’efficienza della distribuzione garantendo la salvaguardia delle esigenze di espletamento delle attività artigianali e di servizio, la riduzione del numero di veicoli circolanti attraverso l’aggregazione dei soggetti che distribuiscono le merci e l’aumento del coefficiente di riempimento, il cambio di alimentazione dei mezzi verso modalità a basso impatto ambientale, la razionalizzazione delle aree di carico/scarico merci.

In prospettiva il PGTU prevede che i sistemi di bike e car sharing dovranno essere parte integrante di una nuova politica di mobilità in grado di offrire estensivamente ulteriori alternative all’uso del mezzo individuale sia per city users che per i cittadini romani. A partire dal Centro storico questi sistemi dovranno essere diffusi nelle aree esterne, in particolare, nelle aree sottoposte a misure di limitazione del traffico, nonché nelle aree ad elevata densità abitativa e turistica. I cardini di questi servizi saranno anche le stazioni del ferro ed i nodi di scambio che dovranno costituire veri e propri hub della mobilità sostenibile degli utenti/cittadini potranno avere a disposizione un ventaglio di scelte per potersi spostare e fare intermodalità con il trasporto pubblico.

E’ necessario attuare una nuova politica di diffusione delle tecnologie digitali, che sia anche coerente ed in attuazione del Piano Nazionale delle Tecnologie ITS finalizzate all’informazione, alla regolazione, al monitoraggio e al controllo della mobilità pubblica e privata, con l’obiettivo di riuscire a trovare, tramite concetti quali quelli di dati aperti ed interoperabilità, un efficace equilibrio tra la spinta d’innovazione tecnologica, il livello dei servizi ai cittadini ed una razionalizzazione della spesa della Pubblica Amministrazione.

Il nuovo PGTU prevede specifici strumenti per la regolazione della domanda di spostamenti con mezzo privato e, in particolare, per la gestione degli accessi nelle zone centrali della città, mediate l’introduzione di ZTL nel Centro Storico, Zona Trastevere e ZTL merci. Per tutta l’area centrale e semicentrale (prima e seconda zona PGTU) la regolazione della domanda avviene attraverso il sistema di tariffazione della sosta su strada; nelle zone più esterne attraverso l’uso integrato del sistema pubblico-privato con i nodi di scambio. Il Piano prevede, inoltre, la possibile introduzione di un sistema di pricing tra la prima e la seconda zona PGTU che consenta al contempo una maggiore tutela delle zone centrali e l’internalizzazione dei costi del trasporto privato. Tale misura dovrà essere contestuale all’attuazione di specifiche misure di razionalizzazione e potenziamento del TP sulle direttrici portanti e alla disponibilità diffusa di sistemi di mobilità alternativa quali il bike ed il car sharing.

Per la sostenibilità dei nuovi insediamenti urbanistici, il Piano individua metodi e fornisce indicazione sulla raccolta dei dati da utilizzare negli studi d’impatto sulla mobilità che sono di supporto all’approvazione dei nuovi interventi edificatori.

Inoltre, vengono individuati dei valori obiettivo per l’offerta di trasporto pubblico da assicurare per ogni ambito PGTU in relazione ai valori di ripartizione modale di ciascuna area.

Nella ripartizione per fasi, ogni quota di edificabilità privata è subordinata alla preventiva o contestuale realizzazione delle infrastrutture di mobilità e dei servizi pubblici, che ne assicurino l’agibilità, l’accessibilità e la funzionalità urbanistica.

Infine, il nuovo PGTU definisce le linee guida per la redazione o l’aggiornamento dei Piani di settore: Piano Quadro della Ciclabilità (PQC); Piano delle merci e della logistica urbana; Piano della sosta; Piano Urbano Parcheggi; Piano comunale della Sicurezza Stradale; Piano dei bus turistici e delle linee Gran Turismo; Piano di riorganizzazione della rete del TPL di superficie.